Czy „Lex Warzywniak” utrudnił świadczenie usług płatniczych?

Termin „Lex Warzywniak” to potoczna nazwa ustawy z dnia 16 sierpnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku, która znowelizowała kilkadziesiąt aktów prawnych z obszaru rynku finansowego. Nowela objęła m.in. ustawę z dnia 19 października 2011 r. o usługach płatniczych („Ustawa”). W tym artykule przybliżymy wybrane zmiany Ustawy z perspektywy podmiotów świadczących lub chcących świadczyć usługi płatnicze. Lwia część przepisów „Warzywniaka” zmieniających Ustawę weszła w życie 29 września 2023 r., ale część z początkiem 2024 r. Ponadto wraz z początkiem roku weszło w życie rozporządzenie precyzujące raportowanie do NBP na podstawie Ustawy.

Utrudnione funkcjonowanie małej instytucji płatniczej

Działalność w charakterze MIP można prowadzić z zachowaniem ustawowego limitu, który nakazuje, aby średnia całkowita kwota transakcji płatniczych z poprzednich 12 miesięcy wykonanych przez MIP, w tym przez agentów, za pośrednictwem których świadczy ona usługi płatnicze, nie przekraczała kwoty stanowiącej równowartość 1 500 000 euro miesięcznie. W przypadku przekroczenia ww. progu MIP powinien dokonać zgłoszenia KNF, określając wartość przekroczenia, oraz dostosować rozmiar prowadzonej działalności do ustawowego progu, alternatywnie złożyć wniosek o zezwolenie KNF na świadczenie usług płatniczych w charakterze KIP. Druga z tych możliwości, czyli de facto rozszerzanie zakresu działalności MIP w oczekiwaniu na zezwolenie KIP, była dotychczas najczęściej wybieraną przez MIP ścieżką.

Od 1 stycznia 2024 r. weszło w życie istotne ograniczenie dotyczące wniosku MIP o zezwolenie KNF na świadczenie usług płatniczych w charakterze KIP. MIP nie może bowiem już złożyć takiego wniosku w okresie, w którym średnia całkowita kwota transakcji płatniczych przekracza próg ustawowy. Do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w charakterze KIP średnia całkowitej kwota transakcji nie może też przekroczyć kwoty zaraportowanej do KNF w zgłoszeniu MIP o przekroczeniu limitu. W praktyce więc niewątpliwie zmniejsza to swobodę i atrakcyjność świadczenia usług płatniczych jako MIP, gdyż nawet ubieganie się o status KIP nie może już stanowić podstawy do przekraczania ograniczeń nałożonych Ustawą.

Pozostałe, opisywane w artykule zmiany w Ustawie weszły w życie 29 września 2023 r. Jedną z nich jest rozszerzenie dokumentów i informacji dołączanych przez przedsiębiorcę składającego do KNF wniosek o wpis do rejestru małych instytucji płatniczych („MIP”). W tym zakresie mamy do czynienia ze zbliżeniem sytuacji prawnej MIP ze statusem krajowej instytucji płatniczej („KIP”).

MIP mierzy się również z nowym obowiązkiem posiadania specjalnego rachunku u dostawcy prowadzącego rachunki płatnicze. Za jego pośrednictwem MIP ma dokonywać transferów otrzymanych od płatnika środków pieniężnych. W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przeciwko MIP środki pieniężne znajdujące się na powyższym rachunku płatniczym są wolne od zajęcia na podstawie sądowego albo administracyjnego tytułu wykonawczego. Rozwiązanie jest zbieżne z wymogiem stawianym KIP i ma na celu zabezpieczenie środków powierzanych MIP przez użytkowników przez ich oddzielenie od środków MIP posiadanych z innego tytułu i ryzyka związanego z inną działalnością tego przedsiębiorcy. Podobny wymóg wobec podmiotu nadzorowanego przewiduje np. obowiązująca ustawa o obrocie instrumentami finansowymi.

Łatwiejsza zmiana zezwolenia krajowej instytucji płatniczej

„Lex Warzywniak” objął uproszczenie procedury zmiany zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze KIP, ponieważ Ustawodawca zrezygnował z odpowiedniego stosowania szeregu wymagań, istniejących na etapie wniosku o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych przez KIP. Dotychczas rozszerzenie zakresu usług płatniczych świadczonych przez KIP wymagało ponownego przeprowadzenia postępowania obejmującego m.in. badanie kwestii, które zostały już uprzednio zweryfikowane i są przedmiotem bieżącego nadzoru KNF. Jednocześnie jednak, w wyniku nowelizacji, organ ten od 29 września 2023 r. odmawia wydania zmiany zezwolenia KIP, jeżeli jej zamierzona działalność zagrażałaby jej bezpieczeństwu finansowemu lub naruszałaby przepisy prawa lub interesy użytkowników.

Nowe obowiązki sprawozdawcze dla przedsiębiorców

Ustawodawca nałożył nowe obowiązki sprawozdawcze wobec NBP na liczną grupę podmiotów. Są nimi: właściciel lub posiadacz bankomatu lub wpłatomatu niebędący wydawcą instrumentów płatniczych, dostawca prowadzący rachunek płatniczy, dostawca świadczącego usługę inicjowania transakcji płatniczej oraz dostawca świadczący usługę dostępu do informacji o rachunku. Przekazywanie informacji NBP dotyczy tej grupy także jeśli świadczą usługi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach działalności transgranicznej, przez oddział lub za pośrednictwem agenta. Obowiązki sprawozdawcze objęły również dostawcę świadczącego wyłącznie usługę dostępu do informacji o rachunku. Rozszerzenie obowiązków sprawozdawczych jest konsekwencją wejścia w życie rozporządzenia Europejskiego Banku Centralnego (EU) 2020 z dnia 1 grudnia 2020 r. zmieniającego rozporządzenie Europejskiego Banku Centralnego (EU) nr 1409/2013 w sprawie statystyki płatności (EBC/2013/43). Ponadto, podobnie jak w przypadku nowych podmiotów raportujących, wydawcy instrumentu płatniczego i wydawcy pieniądza elektronicznego przekazują sprawozdania również wówczas, gdy świadczą usługi płatnicze na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach działalności transgranicznej, przez oddział lub za pośrednictwem agenta.

Zakres przekazywanych informacji precyzuje Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2023 r. w sprawie przekazywania informacji Narodowemu Bankowi Polskiemu przez dostawców usług płatniczych i inne podmioty zobowiązane, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. Przepisy rozporządzenia stosuje się po raz pierwszy do informacji przekazywanych za pierwszy kwartał 2024 r. i pierwsze półrocze 2024 r.

Za sprawą „Warzywniaka” zwiększono również częstotliwość przekazywania przez dostawców do KNF danych dotyczących oszustw związanych z wykonywanymi usługami płatniczymi z okresów corocznych na okresy półroczne. Zmianę przeprowadzono ze względu na wytyczną Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego („EBA”), która przewiduje przekazywanie ww. danych co sześć miesięcy.

Dodatkowo od 29 września 2023 r. świadczenie usług płatniczych wymaga uwzględniania wytycznych wydanych przez EBA w zakresie środków kontroli bezpieczeństwa i ograniczania ryzyka w obszarze usług płatniczych, które to środki precyzuje art. 64a ust. 3a Ustawy. Powyższe wytyczne EBA trzeba brać pod uwagę podczas stosowania tego rodzaju środków. Zmiana nie jest znacząca, gdyż dotychczas to Minister Finansów miał uwzględniać wytyczne EBA dotyczące ww. środków w wydawanym przez siebie rozporządzeniu.

Zmiany w usłudze inicjowania płatności

Przeanalizujmy jeszcze zmiany w usłudze inicjowania płatności (Payment Initiation Service, „PIS”) świadczonej przez tzw. PISP (ang. Payment Initiation Service Provider, w Ustawie „dostawca świadczący usługę inicjowania transakcji płatniczej”). Popularnymi dostawcami tej usługi są na przykład PayU czy Przelewy24. Realizacja tego rodzaju usługi odbywa się wyłącznie online, gdy płatnik, a więc podmiot składający zlecenie płatnicze, dokonuje zakupu w sklepie internetowym i chce za niego zapłacić odbiorcy, a więc podmiotowi, który przyjmuje płatność.

Za sprawą nowelizacji ASPSP (ang. Account Servicing Payment Service Provider), czyli dostawca prowadzący rachunek, wykonujący transakcję płatniczą zainicjowaną za pośrednictwem PISP, jest obowiązany stosować wobec płatnika, odbiorcy, PISP i dostawcy odbiorcy obiektywne, proporcjonalne i niedyskryminujące zasady w stosunku do zleceń płatniczych złożonych bezpośrednio przez płatnika, w szczególności co do czasu wykonania zlecenia płatniczego lub wysokości pobieranych opłat. Regulacja zmierza do ograniczenia praktyki pośredniego wprowadzania odpłatności za usługi PIS przez ASPSP wobec dostawcy odbiorcy, który to dostawca posiada rachunek prowadzony przez tego ASPSP.

Surowszy nadzór nad instytucjami płatniczymi

W obszarze nadzoru nad instytucjami płatniczymi również wprowadzono liczne modyfikacje. Przede wszystkim „Warzywniak” przewidział wprowadzenie bardziej surowych sankcji administracyjnych poprzez zwiększenie kar pieniężnych nakładanych na osoby fizyczne. Dodatkowo znowelizowana Ustawa obejmuje możliwość nakładania kar na osoby będące członkiem organów statutowych bezpośrednio odpowiedzialnych za nadzór nad obszarem, w którym stwierdzono nieprawidłowości, a nie, jak dotychczas, wyłącznie na osoby zarządzające podmiotami, które podlegają Ustawie. Zmianę uzasadniono faktem, iż przyczyną nieprawidłowości może być brak nadzoru ze strony członków organów statutowych.

Do Ustawy wprowadzono także przepis art. 116a, który stanowi, iż kara pieniężna może zostać nałożona także po zakończeniu pełnienia funkcji osoby zarządzającej bezpośrednio odpowiedzialnej za stwierdzone nieprawidłowości albo po ustaniu stosunku członkostwa w organie statutowym bezpośrednio odpowiedzialnym za nadzór nad obszarem, w którym stwierdzono nieprawidłowości, jeżeli naruszenie miało miejsce w czasie pełnienia tej funkcji albo trwania członkostwa w tym organie. Ustawodawca chciał zapobiec sytuacji, w której rezygnujący lub będący odwołanym z zajmowanej funkcji, byli członkowie organów unikają odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia prawa. Ponadto obecnie administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa, co oznacza, że obowiązuje przedawnienie wynikające z k.p.a. Dotychczasowa regulacja zawarta w Ustawie obejmowała odrębne, znacznie krótsze terminy przedawnienia (upływ 6 miesięcy od powzięcia przez KNF informacji o okolicznościach mogących stanowić podstawę nałożenia kary albo jeżeli od popełnienia czynu upłynęło więcej niż 2 lata).

Analogiczne rozwiązania w sferze sankcji, dotyczące możliwości ukarania byłych członków organów i w zakresie przedawnienia, przewidywały już wcześniej inne przepisy regulujące rynek finansowy, w tym ustawa o ofercie publicznej, ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej oraz w ustawa o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi.

Nowe przepisy to także doprecyzowanie zakresu odpowiedzialności KIP określonego w art. 105 ust. 1 Ustawy poprzez wymienienie przepisów, których naruszenie wiąże się z odpowiedzialnością tej instytucji. Dotychczas przepis posługiwał się ogólną przesłanką naruszenia prawa. Zmiana przyczynia się do zwiększenia poziomu pewności prawnej i ochrony praw adresatów tej normy.

Ustawodawca uzupełnił katalog przesłanek wydania przez KNF decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności jako KIP o wykreślenie KIP z rejestru przedsiębiorców. Oznacza to, że zezwolenie na prowadzenie działalności w charakterze KIP będzie wygasać nie tylko w przypadku gdy KIP nie rozpoczęła działalności w zakresie usług płatniczych w ciągu 12 miesięcy od dnia wydania zezwolenia albo nie prowadzi działalności w zakresie usług płatniczych w okresie dłuższym niż 6 kolejnych miesięcy, ale również w przypadku gdy KIP w wyniku likwidacji, połączenia albo innego zdarzenia została wykreślona z rejestru przedsiębiorców.

Zmiany w acquiringu i usłudze dostępu do informacji o rachunku

W myśli Ustawy acquiring to usługa płatnicza polegająca na umożliwianiu akceptowania instrumentów płatniczych oraz wykonywania transakcji płatniczych, zainicjowanych instrumentem płatniczym płatnika przez akceptanta lub za jego pośrednictwem, polegających w szczególności na obsłudze autoryzacji, przesyłaniu do wydawcy instrumentu płatniczego lub systemów płatności zleceń płatniczych płatnika lub akceptanta, mających na celu przekazanie akceptantowi należnych mu środków, z wyłączeniem czynności polegających na rozliczaniu i rozrachunku tych transakcji w ramach systemu płatności w rozumieniu ustawy o ostateczności rozrachunku.

Postępowanie o wydanie zezwolenia na świadczenie usług płatniczych w charakterze KIP, obejmujące świadczenie acquiringu, stało się prostsze. Wynika to z faktu, iż wydanie zezwolenia obejmującego świadczenie tego rodzaju usługi przez KNF nie wiąże się już z obowiązkiem uprzedniego zasięgnięcia opinii Prezesa NBP. Przypomnijmy, że dotychczas Prezes NBP miał miesiąc od dnia złożenia wniosku na wydanie takiej opinii. Nowelizacja obejmuje zatem zniesienie obowiązku przekazywania do NBP wniosku o wydanie zezwolenia do NBP przez wnioskodawcę, który chce świadczyć usługę acquiringu w charakterze KIP. Derogowano również przepis zobowiązujący KNF, aby powiadamiać Prezesa NBP o późniejszych zmianach dotyczących informacji i dokumentów dołączonych do wniosku o wydanie tego zezwolenia. Efektem tej zmiany jest ujednolicenie procesu wydawania zezwolenia KIP w zakresie wszystkich usług płatniczych i sprawienie, że cały rynek usług acquiringu (świadczonych zarówno przez KIP, jak i MIP) jest nadzorowany przez jeden organ nadzoru, tj. KNF.

Nowy wymóg napotka w Ustawie wnioskodawca, który zamierza w charakterze KIP świadczyć usługę dostępu do informacji o rachunku (ang. Account Information Service, „AIS”), a więc usługę polegającą na dostarczaniu posiadaczom rachunków płatniczych skonsolidowanych informacji o tych rachunkach. Został on na mocy „Warzywnika” zobowiązany do posiadania zabezpieczenia roszczeń użytkownika tj. zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody powstałe w związku z wykonywaną działalnością lub posiadania gwarancji bankowej, gwarancji ubezpieczeniowej lub innego zabezpieczenia roszczeń użytkownika. Powyższy nowy wymóg dla KIP świadczącego AIS ujednolica jego sytuację z dostawcami świadczącymi wyłącznie usługę dostępu do informacji o rachunku (AISP), ponieważ podmioty te dotychczas były zobowiązane do posiadania zabezpieczenia roszczeń użytkownika.

Rozległa nowelizacja Ustawy

Zmiana Ustawy to również m.in. wprowadzenie: 1) definicji usługi „wydawania instrumentu płatniczego”, która była dotychczas w Ustawie jedną z usług płatniczych, ale nie ustalono jej definicji, 2) zmian do definicji instrumentu płatniczego, aby uwzględniała indywidualny charakter takiego instrumentu, 3) rozszerzenie definicji „jednostki dominującej”, aby jej zakres uwzględniał sytuację, w której bezpośrednimi lub pośrednimi wspólnikami lub akcjonariuszami KIP lub krajowej instytucji pieniądza elektronicznego są lub stają się osoby fizyczne, 4) korekt do transpozycji dyrektywy PSD2 w zakresie wyłączenia od stosowania Ustawy, 5) możliwości doręczeń elektronicznych w rozumieniu ustawy z dnia 18 listopada 2020 r o doręczeniach elektronicznych w odniesieniu do dokumentów dotyczących czynności kontrolnych i innych czynności nadzorczych.

Nowelizacja Ustawy przeprowadzona na podstawie „Lex Warzywniaka” jest na tyle rozległa i kompleksowa, że należałoby pochylić się bardziej szczegółowo nad opisanymi wyżej zmianami i zaznajomić się z pozostałymi modyfikacjami. Warto to zrobić także z asystą ekspertów.